劉建國：循環經濟在新發展階段承擔更重要的戰略使命

近日，國家發展改革委印發《循環經濟發展“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），《規劃》對“十五五”時期循環經濟發展作出系列部署。作為我國出臺的第四份國家級循環經濟五年專項規劃，這份文件立足多年發展積淀，進一步健全完善了我國循環經濟發展體系，為新階段產業綠色轉型、資源高效利用擘畫發展框架。

站在全新五年發展起點，《規劃》釋放了我國循環經濟領域怎樣的發展信號？當前我國循環經濟發展情況如何？面臨哪些挑戰？圍繞這些循環經濟發展核心問題，本網記者專訪了清華大學秀鐘書院副院長、環境學院教授、固體廢物控制與資源化教研所所長劉建國，深度解讀《規劃》，把脈循環經濟“十五五”時期發展路徑與發力重點。

中宏網記者：邁入“十五五”新發展階段，您如何看待現階段我國循環經濟發展整體情況，以及當前面臨的資源安全、“雙碳”轉型雙重背景下的發展階段性特征？

劉建國：“十四五”時期是我國循環經濟持續深化發展的五年，整體實現了規模增長與體系完善的同步推進，但也面臨著發展質量不高、新舊矛盾疊加的現實挑戰。

從成就來看，我國資源利用效率持續提升，資源保障能力不斷增強，產業規模與制度體系逐步完善：2025年我國主要資源產出率較2012年提高約77%，單位國內生產總值能耗、水耗實現大幅下降，全社會資源節約集約利用水平穩步邁上新臺階。2025年主要再生資源年回收利用量超過4.1億噸，其中廢鋼鐵、廢有色金屬為生產環節提供原料的占比分別達到27%和30%，大宗固體廢棄物綜合利用率超過60%，秸稈綜合利用率穩定在88%以上，成為緩解原生資源供給壓力、降低資源利用生命周期碳排放的重要支撐。2025年我國資源循環利用產業產值達到5億元，年均增速保持在10%左右，覆蓋回收、拆解、加工、再制造等環節的產業體系基本形成。與此同時，頂層設計持續深化，從《中華人民共和國循環經濟促進法》到連續多輪五年規劃的部署，生產者責任延伸、“無廢城市”建設等制度實踐不斷落地，為行業發展構建了基礎制度框架。

從挑戰來看，一是當前我國資源高效高值利用水平依然偏低：重點行業資源產出效率仍有提升空間，單位GDP能耗、水耗仍高于世界平均水平，高端再生材料大多降級利用，銅、鋁等大宗金屬再生利用仍以中低端資源化為主，稀有金屬分選精度難以滿足戰略性新興產業品質要求，大宗固廢綜合利用產品附加值普遍偏低，市場空間越來越有限；二是回收體系與產業鏈協同性不足：再生資源回收行業尚未完全擺脫因陋就簡的業態，規范化程度不高，回收設施用地保障不足，戰略金屬、新興產業固廢缺乏專業回收渠道，產業鏈上下游協同不緊密，尚未形成跨行業的綠色供應鏈運營模式，回收端供給與生產端需求適配性偏弱，低值可回收物規模化、規范化回收利用模式尚不成熟；三是新舊固廢疊加利用壓力持續攀升：我國每年產生固體廢物超過110億噸、歷年堆存工業固體廢物約300億噸，利用增量、消化存量的壓力巨大，與此同時，動力電池、光伏組件、風機葉片等“新三樣”固廢即將進入規模化退役期，人工智能快速發展下新興品類固廢持續涌現，末端處置成本與環境壓力同步加大；四是技術與服務支撐能力有待加強：智能分選、精細拆解、高端再制造等關鍵共性技術攻關仍有短板，行業數字化、智能化應用程度不高，循環經濟領域生產性服務業發展滯后，缺乏物流、金融、數字化等高水平專業服務，難以支撐產業向高端化升級。

“十五五”時期是我國實現碳達峰的決勝期，也是保障產業鏈供應鏈安全的關鍵期，循環經濟發展正呈現出以下鮮明的階段性特征：一是循環經濟的定位已從傳統的固廢處理、環保配套舉措，上升為保障國家資源安全、助力“雙碳”目標實現、強化產業鏈供應鏈韌性的核心抓手。在全球資源供應鏈不確定性加劇、國內主要資源對外依存度居高不下的背景下，循環經濟不再是“環保補充項”，而是關乎發展安全與轉型成敗的“戰略必選項”，被納入國民經濟循環全局進行統籌部署；二是循環經濟發展階段從“量的擴張”走向“質的提升”，發展重心從“擴大產能、提高利用率”的數量型增長，轉向“全鏈條閉環、高值化利用、培育新質生產力”的質量型升級，目標是推動資源循環利用產業產值從5萬億元向8萬億元邁進，同時實現產業能級的整體躍升；三是治理邊界從單一品類治理轉向全生命周期全品類管控，治理范圍從傳統的大宗工業固廢、“城市礦產”，拓展到“新三樣”固廢、新興廢棄物等全品類覆蓋；治理環節從末端的回收利用，向前延伸至源頭綠色設計、清潔生產，向后延伸至再生產品應用、綠色消費，形成“設計-生產-消費-回收-再利用”的全生命周期閉環；四是產業形態從粗放分散業態轉向規模化專業化的現代產業體系，行業發展逐步擺脫“小散亂污低”的作坊模式，向規?；?、專業化、智能化轉型，通過產能調控與布局優化，培育骨干企業，提升行業集中度，同時推動循環經濟向“制造+服務”融合轉型，智能分選裝備、高端再制造、第三方專業化服務成為產業升級的重要方向；五是循環經濟成為資源安全與“雙碳”目標的交匯點：一方面，再生資源替代原生礦產，能夠降低關鍵資源對外依存度，增強產業鏈自主可控能力，另一方面，資源循環利用可顯著減少礦產開采、初級加工環節的碳排放，成為工業領域減碳的重要路徑，循環經濟從單一環境效益向“資源-碳-經濟”多重效益協同轉變。

總體而言，《循環經濟發展“十五五”規劃》正是基于上述發展基礎與階段性特征作出的系統部署，其核心是通過全鏈條治理與產業升級，推動循環經濟在新發展階段承擔起更重要的戰略使命。

中宏網記者：《規劃》明確，到2030年大宗固體廢棄物年綜合利用量達到45億噸左右，您認為這一目標的設定有怎樣的考量？實現該指標將面臨哪些現實挑戰？

劉建國：到2030年大宗固體廢棄物年綜合利用量達到45億噸左右是《規劃》中對大宗固廢領域的核心量化指標，其設定并非單純的規模擴張，而是基于我國發展基礎、戰略需求與階段特征綜合測算的結果，兼具戰略引領性與落地可行性。

從“十四五”發展基礎看，2025年我國大宗固體廢棄物綜合利用率已超過60%，年綜合利用規模已接近42億噸量級，以此為基數，到2030年達到45億噸，年均增速約1.4%，屬于溫和可控增長區間。這一增速也與前述“十五五”循環經濟發展從“量的擴張”走向“質的提升”的轉型特征相匹配，說明我國循環經濟發展不再一味追求利用率的迅速提升，而是要在鞏固成熟品類大宗工業固廢利用規模的基礎上，重點挖掘磷石膏、赤泥、難選尾礦等短板品類的利用潛力，目標設定兼顧了發展連續性與現實承載能力。同時，大宗固廢綜合利用是資源循環利用產業的核心組成板塊，45億噸的利用規模也是2030年“資源循環利用產業產值達到8萬億元”目標的重要支撐，能夠帶動環保裝備、綠色建材、技術服務等上下游產業發展，培育綠色經濟新增長點，同時推動煤炭、冶金、建材等傳統產業綠色轉型。

到2030年大宗固體廢棄物年綜合利用量達到45億噸左右的目標整體可達，但實現這一目標也需要克服諸多結構性、深層次矛盾，主要集中在五個方面：一是品類利用嚴重失衡，短板品類攻堅難度大：我國大宗固廢涵蓋煤矸石、粉煤灰、尾礦、冶煉渣、工業副產石膏、建筑垃圾、農作物秸稈七大品類，內部利用水平分化顯著，秸稈、粉煤灰、煤矸石等成熟品類利用率已處高位，受市場空間限制，進一步提升的空間有限，磷石膏、赤泥、難選尾礦等品類因成分復雜、利用技術不成熟、處理成本高，利用率長期偏低，是拉動整體規模提升的主要瓶頸，這類固廢往往集中在特定產業集群，技術突破和產業培育周期長，短期內難以快速放量；二是區域供需錯配，運輸半徑制約規模擴張：我國大宗固廢產地高度集中在中西部能源、礦產大省如內蒙古、山西等，而建材、工程建設等消納市場主要集中在東部沿海與人口密集地區。由于大宗固廢單位價值低、運輸成本占比高，經濟運輸半徑通常不超過300公里，導致“產廢大省消納不足、需求地區原料缺口”的結構性矛盾突出，跨區域調配經濟性差，全域資源配置效率偏低，難以通過全國統籌快速提升利用規模；三是高值化利用水平偏低，市場內生動力不足：當前我國大宗固廢利用仍以低端路徑為主，多數用于路基填充、低檔建材生產等場景，產品附加值薄、盈利空間窄，大量項目依賴政策補貼維持運營，而尾礦有價組分高效提取、固廢制備高端功能材料等高值化技術，仍處于攻關或示范階段，規?；瘧贸杀靖?、落地難，且存在二次固廢或遺留問題較多等問題，企業主動投資擴產的市場動力不足。若無法突破高值化瓶頸，單純擴大低端利用規模的模式難以持續，也容易引發產能過剩風險；四是存量包袱與新增壓力疊加，治理任務繁重：我國大宗固廢歷史累計堆存量已超600億噸，且每年仍有大量新增固廢未能實現利用而持續堆存，“十五五”時期既要有序消納歷史存量，又要應對城鎮化、工業發展帶來的新增固廢增長，同時新能源礦產開發（鋰、稀土等）還將帶來新增尾礦等固廢，增量與存量雙重壓力疊加，對利用產能、處置能力和治理效率都提出了更高要求；五是標準政策體系不完善，落地保障存在堵點：再生產品應用標準不健全，部分再生建材、再生骨料缺乏統一的工程應用規范與質量分級標準，下游建設單位存在“不敢用、不愿用”的顧慮，市場渠道不暢；激勵政策落地門檻高，綜合利用稅收優惠、用地保障等政策存在認定流程復雜、指標緊張等問題，大量中小微企業難以享受到政策紅利；統計核算體系不統一，不同部門、地區的統計口徑存在差異，不利于目標的層級分解與考核落實。

整體而言，45億噸目標的實現核心不在于單純擴大低端利用規模，而在于通過技術突破、模式創新與政策完善，破解品類短板、區域錯配、價值偏低等深層矛盾，切實推動大宗固廢利用從“量的擴張”向“質的提升”轉型。

中宏網記者：業內普遍認為《規劃》最大特點之一是強化全鏈條統籌推進循環經濟，區別于以往側重末端資源化治理的思路，您如何解讀此次規劃提出的“全鏈條發展”內涵？該模式將帶來哪些轉變？

劉建國：《規劃》提出的全鏈條發展，本質是運用系統觀念打破以往“重末端、輕源頭”的路徑依賴，將循環經濟的治理邊界從傳統的“廢棄物末端資源化”，拓展至產品全生命周期、產業全環節、治理全維度的一體化統籌，是對“減量化、再利用、資源化”三大原則的全流程落地，其核心內涵可從四個維度解讀：

一是生命周期全貫通，從“末端處置”轉向“全流程循環”。這是全鏈條最核心的特征，即構建覆蓋“綠色設計-清潔生產-綠色消費-規范回收-現代化再生-產品應用”的完整生命周期閉環。向前延伸，從產品設計階段推行綠色設計、易拆解設計，生產環節推行清潔生產、原輔料替代，從根源降低資源消耗、減少廢棄物產生，而非僅在廢棄物產生后被動處置；向后延伸，打通再生產品的下游應用通道，擴大再生材料在工業制造、工程建設、消費品中的應用比例，真正形成“資源-產品-廢棄物-再生資源-再生產品”的完整循環。這一特征對應《規劃》中“全面筑牢減量化基礎、加快提升資源化水平、持續擴大再利用規?！比蠛诵娜蝿?，是循環經濟理念從原則走向全流程落地的標志。

二是重點品類全覆蓋，從“傳統品類為主”轉向“新老品類統籌兼顧”。針對不同品類的產業特性與發展階段，分類構建專業化閉環體系。對廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢輪胎等傳統“城市礦產”，在現有產業基礎上暢通回收-加工-應用全鏈條，重點提升規范化、規?；c高值化水平；對大宗工業固廢、農業秸稈、建筑垃圾等品類，構建“產廢-消納-工程應用”的區域協同鏈條，破解供需空間錯配的行業難題；對動力電池、光伏組件、風機葉片等“新三樣”固廢，以及算力設施廢棄物等新興品類固廢，針對性補齊回收網絡、拆解技術、高值化利用、再生材料應用的全鏈條短板，搭建專業化閉環回收體系，提前應對新興產業規模化退役潮的挑戰。

三是產業升級全維度，從“單點產能擴張”轉向“生態產業培育”。圍繞資源循環利用產業，從布局優化、技術研發、行業監管、服務培育四個維度全面發力，推動產業從分散的“處理環節”向完整的“產業生態”升級。上游優化產能布局，建立產能預警與調控機制，避免低端產能盲目擴張、同質化競爭；中游攻關智能分選、精細拆解、高端再制造等關鍵共性技術，提升裝備智能化水平；下游培育循環經濟服務業，推動產業向“制造+服務”融合轉型，發展第三方綜合解決方案、數字化溯源、綠色供應鏈管理等新業態，培育循環經濟領域新質生產力。

四是多元主體協同共治，從“分段管理部門分割”轉向“全流程多主體責任協同”。制度層面強化生產者責任延伸制度，壓實生產企業的全生命周期環境責任，推動品牌企業深度參與回收、再生環節。監管層面建立跨部門聯合執法、信息共享機制，依托數字化手段實現廢棄物全流程溯源管控。主體層面打通政府、企業、行業協會、消費者的協同渠道，形成政府引導、企業主責、公眾參與的全鏈條治理格局。