以高水平制度供給護航循環經濟高質量發展

經過二十多年的持續推進，我國循環經濟已經從最初的示范試點帶動、理念普及階段進入到高質量發展新階段，循環經濟體系加速構建，循環型生產生活方式普遍推行，循環發展理念深入人心，成為助力經濟社會綠色轉型和保障國家資源安全的重要支撐。對新時代賦予循環經濟發展的新使命、新挑戰，如何構建適應循環經濟高質量發展的新手段、新抓手，近日，經國務院同意，國家發展改革委印發的《循環經濟發展“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）給出了強有力回答，那就是聚焦當前循環經濟發展的難點、堵點，全面加強循環經濟體制機制建設，以高水平制度供給夯實新時代循環經濟發展的四梁八柱，助力循環經濟踏上高質量發展新征程。

一、完善循環經濟法律法規，筑牢高質量發展法治基礎

與示范試點階段以鼓勵引導經營主體參與循環經濟發展不同，循環經濟高質量發展階段要強化對經營主體行為的規范，明確責任義務，劃出循環發展的“硬杠杠”。

針對循環經濟促進法法律條款規定偏軟、約束力不強的問題，《規劃》明確提出要推動循環經濟促進法修訂，就是要在《生態環境法典》的總體原則和框架下增強法律的約束力與時代的適應力。針對循環經濟重點領域，《規劃》明確提出要加快廢棄電器電子產品、報廢機動車、再生資源回收、汽車零部件再制造、廢舊動力電池、建筑垃圾、塑料包裝等重點領域法規制度修訂，從而形成更加完善的以循環經濟促進法為基礎、以各領域法規制度為支撐的循環經濟法規制度體系。同時，《規劃》鼓勵地方加強促進循環經濟發展的制度供給，補足地方循環經濟法律法規建設短板。

二、深入實施生產者責任延伸制度，強化高質量發展制度保障

生產者責任延伸制度作為推動循環經濟發展的一項長效機制，被世界各國普遍采用。2009年，我國出臺了《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，推行電器電子產品生產者責任延伸制度，后來在鉛蓄電池、飲料紙基復合包裝等領域又陸續實施了相關生產者責任延伸制度，積累了豐富經驗，取得了顯著成效，但面對新形勢新要求，需要系統改革和完善。

對此，《規劃》明確提出深入實施生產者責任延伸制度。這里面既包括已有制度安排，也包括加快研究出臺符合風機葉片、光伏組件等新興產業發展實際的生產者責任延伸制度，探索符合我國國情和市場條件的有中國特色的生產者責任延伸制度體系。為了強化生產者再生材料使用的延伸責任，《規劃》對再生材料應用作出專門規定，提出要在汽車、家電、日化等行業實施再生材料應用升級行動，提高再生材料應用比例。這既是加快探索構建我國再生材料應用推廣制度的重要部署，也是對歐盟等發達國家和地區再生材料強制使用新規的回應，有助于推動生產者延伸責任由末端回收處置義務向源頭生態設計和再生材料替代使用拓展。

三、健全標準標識和認證制度，突出高質量發展標準引領

循環經濟高質量發展離不開標準體系的規范約束。在強化循環經濟標準統籌推進方面，《規劃》提出推動籌建循環經濟領域標準化技術委員會，制定循環經濟標準體系建設指南，加強循環經濟檢驗檢測公共服務能力建設。在標準體系構建方面，《規劃》提出完善覆蓋產品綠色設計、清潔生產、規范回收、高效利用、再制造、再生材料應用等全鏈條循環經濟標準體系，強化對標準實施的監督，充分發揮標準牽引作用。在認證標識方面，《規劃》明確提出要將再生材料應用比例納入綠色產品評價體系，健全再生材料標識、質量分級與認證體系，規范再制造產品標識制度，推動與國際相關標準和認證銜接互認。

四、完善循環經濟統計評價制度，形成高質量發展的軟約束

循環經濟融入在生產生活的方方面面，特別是資源循環利用產業，規模以下企業偏多，統計評價難度較大。這就需要從行業發展的實際出發，探索適合循環經濟的統計評價方式，充分發揮第三方機構的作用。

在統計和評價制度方面，《規劃》強調夯實統計基礎，完善循環經濟統計指標體系，健全行業及重點企業分類評價制度，強化行業監測與信息引導，有助于更好發揮循環經濟數據支撐作用，科學評價循環經濟發展成效。《規劃》要求，支持研究機構、行業協會開展資源循環利用產業分析，提出要全面摸排資源循環利用項目產能布局情況，分品類繪制循環利用產能地圖，引導企業準確把握各地廢棄物產生和現有產能情況，合理規劃項目建設，助力政府部門提升行業管理科學化水平，及時開展產能預警和有效調控，依法依規推動落后產能有序退出，解決資源循環利用行業產能利用率不足和低水平重復建設等問題。

五、加強綜合性政策支持，完善高質量發展的激勵措施

循環經濟是以資源節約和循環利用為核心特征的可持續發展模式，是統籌發展與保護的關鍵路徑，要處理好?環境、資源、發展?三者關系，這就決定了發展循環經濟，不能單靠市場的力量，也要發揮好政府的作用，實現有效市場與有為政府的“雙向奔赴”。對此，《規劃》提出了一系列綜合性支持政策。

在財稅金融支持方面，《規劃》提出要用好各級各類資金，支持符合條件的資源循環利用項目建設，引導金融機構加大對循環經濟領域投融資支持力度，落實好資源綜合利用稅收優惠政策和“反向開票”制度，通過實打實的真金白銀投入，引導支持循環經濟產業升級。在循環經濟碳減排價值實現方面，《規劃》提出支持將典型循環經濟行為納入全國溫室氣體自愿減排交易市場和碳普惠體系，有效破解循環經濟發展的綠色價值實現問題，激發各類主體的內生動力。在綠色采購方面，《規劃》提出研究將再生材料應用產品納入綠色采購范圍，同時鼓勵各地區結合實際建立綠色建材采信應用數據庫，支持政府投資保障性住房項目采購綠色建材，鼓勵商品住房項目提高綠色建材應用比例。

《規劃》順應國內外循環經濟發展新趨勢、直面循環經濟發展新挑戰，從法律法規、長效機制、標準規范、統計評價以及綜合性支持政策等方面，對未來一段時期我國循環經濟發展的制度機制保障作出了全面部署，是推動資源循環利用產業從“小散弱”向規范化、規模化、信息化發展轉變，從而實現循環經濟高質量發展的“路線圖”，必將為保障國家資源安全、實現碳達峰碳中和目標、加快經濟社會發展綠色轉型提供堅實基礎。（張德元 國家發展改革委體改所循環經濟與低碳研究室主任、副研究員，李剛 國家發展改革委體改所循環經濟與低碳研究室副研究員）