劉建國(guó)：循環(huán)經(jīng)濟(jì)在新發(fā)展階段承擔(dān)更重要的戰(zhàn)略使命

近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》對(duì)“十五五”時(shí)期循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出系列部署。作為我國(guó)出臺(tái)的第四份國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)五年專項(xiàng)規(guī)劃，這份文件立足多年發(fā)展積淀，進(jìn)一步健全完善了我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，為新階段產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、資源高效利用擘畫發(fā)展框架。

站在全新五年發(fā)展起點(diǎn)，《規(guī)劃》釋放了我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域怎樣的發(fā)展信號(hào)？當(dāng)前我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況如何？面臨哪些挑戰(zhàn)？圍繞這些循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心問題，本網(wǎng)記者專訪了清華大學(xué)秀鐘書院副院長(zhǎng)、環(huán)境學(xué)院教授、固體廢物控制與資源化教研所所長(zhǎng)劉建國(guó)，深度解讀《規(guī)劃》，把脈循環(huán)經(jīng)濟(jì)“十五五”時(shí)期發(fā)展路徑與發(fā)力重點(diǎn)。

中宏網(wǎng)記者：邁入“十五五”新發(fā)展階段，您如何看待現(xiàn)階段我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體情況，以及當(dāng)前面臨的資源安全、“雙碳”轉(zhuǎn)型雙重背景下的發(fā)展階段性特征？

劉建國(guó)：“十四五”時(shí)期是我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)持續(xù)深化發(fā)展的五年，整體實(shí)現(xiàn)了規(guī)模增長(zhǎng)與體系完善的同步推進(jìn)，但也面臨著發(fā)展質(zhì)量不高、新舊矛盾疊加的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

從成就來看，我國(guó)資源利用效率持續(xù)提升，資源保障能力不斷增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模與制度體系逐步完善：2025年我國(guó)主要資源產(chǎn)出率較2012年提高約77%，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、水耗實(shí)現(xiàn)大幅下降，全社會(huì)資源節(jié)約集約利用水平穩(wěn)步邁上新臺(tái)階。2025年主要再生資源年回收利用量超過4.1億噸，其中廢鋼鐵、廢有色金屬為生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供原料的占比分別達(dá)到27%和30%，大宗固體廢棄物綜合利用率超過60%，秸稈綜合利用率穩(wěn)定在88%以上，成為緩解原生資源供給壓力、降低資源利用生命周期碳排放的重要支撐。2025年我國(guó)資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到5億元，年均增速保持在10%左右，覆蓋回收、拆解、加工、再制造等環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)體系基本形成。與此同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)持續(xù)深化，從《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》到連續(xù)多輪五年規(guī)劃的部署，生產(chǎn)者責(zé)任延伸、“無廢城市”建設(shè)等制度實(shí)踐不斷落地，為行業(yè)發(fā)展構(gòu)建了基礎(chǔ)制度框架。

從挑戰(zhàn)來看，一是當(dāng)前我國(guó)資源高效高值利用水平依然偏低：重點(diǎn)行業(yè)資源產(chǎn)出效率仍有提升空間，單位GDP能耗、水耗仍高于世界平均水平，高端再生材料大多降級(jí)利用，銅、鋁等大宗金屬再生利用仍以中低端資源化為主，稀有金屬分選精度難以滿足戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)品質(zhì)要求，大宗固廢綜合利用產(chǎn)品附加值普遍偏低，市場(chǎng)空間越來越有限；二是回收體系與產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同性不足：再生資源回收行業(yè)尚未完全擺脫因陋就簡(jiǎn)的業(yè)態(tài)，規(guī)范化程度不高，回收設(shè)施用地保障不足，戰(zhàn)略金屬、新興產(chǎn)業(yè)固廢缺乏專業(yè)回收渠道，產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同不緊密，尚未形成跨行業(yè)的綠色供應(yīng)鏈運(yùn)營(yíng)模式，回收端供給與生產(chǎn)端需求適配性偏弱，低值可回收物規(guī)模化、規(guī)范化回收利用模式尚不成熟；三是新舊固廢疊加利用壓力持續(xù)攀升：我國(guó)每年產(chǎn)生固體廢物超過110億噸、歷年堆存工業(yè)固體廢物約300億噸，利用增量、消化存量的壓力巨大，與此同時(shí)，動(dòng)力電池、光伏組件、風(fēng)機(jī)葉片等“新三樣”固廢即將進(jìn)入規(guī)模化退役期，人工智能快速發(fā)展下新興品類固廢持續(xù)涌現(xiàn)，末端處置成本與環(huán)境壓力同步加大；四是技術(shù)與服務(wù)支撐能力有待加強(qiáng)：智能分選、精細(xì)拆解、高端再制造等關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)仍有短板，行業(yè)數(shù)字化、智能化應(yīng)用程度不高，循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，缺乏物流、金融、數(shù)字化等高水平專業(yè)服務(wù)，難以支撐產(chǎn)業(yè)向高端化升級(jí)。

“十五五”時(shí)期是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的決勝期，也是保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的關(guān)鍵期，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正呈現(xiàn)出以下鮮明的階段性特征：一是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定位已從傳統(tǒng)的固廢處理、環(huán)保配套舉措，上升為保障國(guó)家資源安全、助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性的核心抓手。在全球資源供應(yīng)鏈不確定性加劇、國(guó)內(nèi)主要資源對(duì)外依存度居高不下的背景下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)不再是“環(huán)保補(bǔ)充項(xiàng)”，而是關(guān)乎發(fā)展安全與轉(zhuǎn)型成敗的“戰(zhàn)略必選項(xiàng)”，被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)全局進(jìn)行統(tǒng)籌部署；二是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段從“量的擴(kuò)張”走向“質(zhì)的提升”，發(fā)展重心從“擴(kuò)大產(chǎn)能、提高利用率”的數(shù)量型增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向“全鏈條閉環(huán)、高值化利用、培育新質(zhì)生產(chǎn)力”的質(zhì)量型升級(jí)，目標(biāo)是推動(dòng)資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從5萬億元向8萬億元邁進(jìn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)能級(jí)的整體躍升；三是治理邊界從單一品類治理轉(zhuǎn)向全生命周期全品類管控，治理范圍從傳統(tǒng)的大宗工業(yè)固廢、“城市礦產(chǎn)”，拓展到“新三樣”固廢、新興廢棄物等全品類覆蓋；治理環(huán)節(jié)從末端的回收利用，向前延伸至源頭綠色設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)，向后延伸至再生產(chǎn)品應(yīng)用、綠色消費(fèi)，形成“設(shè)計(jì)-生產(chǎn)-消費(fèi)-回收-再利用”的全生命周期閉環(huán)；四是產(chǎn)業(yè)形態(tài)從粗放分散業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)向規(guī)模化專業(yè)化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，行業(yè)發(fā)展逐步擺脫“小散亂污低”的作坊模式，向規(guī)模化、專業(yè)化、智能化轉(zhuǎn)型，通過產(chǎn)能調(diào)控與布局優(yōu)化，培育骨干企業(yè)，提升行業(yè)集中度，同時(shí)推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)向“制造+服務(wù)”融合轉(zhuǎn)型，智能分選裝備、高端再制造、第三方專業(yè)化服務(wù)成為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要方向；五是循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為資源安全與“雙碳”目標(biāo)的交匯點(diǎn)：一方面，再生資源替代原生礦產(chǎn)，能夠降低關(guān)鍵資源對(duì)外依存度，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力，另一方面，資源循環(huán)利用可顯著減少礦產(chǎn)開采、初級(jí)加工環(huán)節(jié)的碳排放，成為工業(yè)領(lǐng)域減碳的重要路徑，循環(huán)經(jīng)濟(jì)從單一環(huán)境效益向“資源-碳-經(jīng)濟(jì)”多重效益協(xié)同轉(zhuǎn)變。

總體而言，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》正是基于上述發(fā)展基礎(chǔ)與階段性特征作出的系統(tǒng)部署，其核心是通過全鏈條治理與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)在新發(fā)展階段承擔(dān)起更重要的戰(zhàn)略使命。

中宏網(wǎng)記者：《規(guī)劃》明確，到2030年大宗固體廢棄物年綜合利用量達(dá)到45億噸左右，您認(rèn)為這一目標(biāo)的設(shè)定有怎樣的考量？實(shí)現(xiàn)該指標(biāo)將面臨哪些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)？

劉建國(guó)：到2030年大宗固體廢棄物年綜合利用量達(dá)到45億噸左右是《規(guī)劃》中對(duì)大宗固廢領(lǐng)域的核心量化指標(biāo)，其設(shè)定并非單純的規(guī)模擴(kuò)張，而是基于我國(guó)發(fā)展基礎(chǔ)、戰(zhàn)略需求與階段特征綜合測(cè)算的結(jié)果，兼具戰(zhàn)略引領(lǐng)性與落地可行性。

從“十四五”發(fā)展基礎(chǔ)看，2025年我國(guó)大宗固體廢棄物綜合利用率已超過60%，年綜合利用規(guī)模已接近42億噸量級(jí)，以此為基數(shù)，到2030年達(dá)到45億噸，年均增速約1.4%，屬于溫和可控增長(zhǎng)區(qū)間。這一增速也與前述“十五五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“量的擴(kuò)張”走向“質(zhì)的提升”的轉(zhuǎn)型特征相匹配，說明我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再一味追求利用率的迅速提升，而是要在鞏固成熟品類大宗工業(yè)固廢利用規(guī)模的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)挖掘磷石膏、赤泥、難選尾礦等短板品類的利用潛力，目標(biāo)設(shè)定兼顧了發(fā)展連續(xù)性與現(xiàn)實(shí)承載能力。同時(shí)，大宗固廢綜合利用是資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的核心組成板塊，45億噸的利用規(guī)模也是2030年“資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到8萬億元”目標(biāo)的重要支撐，能夠帶動(dòng)環(huán)保裝備、綠色建材、技術(shù)服務(wù)等上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育綠色經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)推動(dòng)煤炭、冶金、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。

到2030年大宗固體廢棄物年綜合利用量達(dá)到45億噸左右的目標(biāo)整體可達(dá)，但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)也需要克服諸多結(jié)構(gòu)性、深層次矛盾，主要集中在五個(gè)方面：一是品類利用嚴(yán)重失衡，短板品類攻堅(jiān)難度大：我國(guó)大宗固廢涵蓋煤矸石、粉煤灰、尾礦、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農(nóng)作物秸稈七大品類，內(nèi)部利用水平分化顯著，秸稈、粉煤灰、煤矸石等成熟品類利用率已處高位，受市場(chǎng)空間限制，進(jìn)一步提升的空間有限，磷石膏、赤泥、難選尾礦等品類因成分復(fù)雜、利用技術(shù)不成熟、處理成本高，利用率長(zhǎng)期偏低，是拉動(dòng)整體規(guī)模提升的主要瓶頸，這類固廢往往集中在特定產(chǎn)業(yè)集群，技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)培育周期長(zhǎng)，短期內(nèi)難以快速放量；二是區(qū)域供需錯(cuò)配，運(yùn)輸半徑制約規(guī)模擴(kuò)張：我國(guó)大宗固廢產(chǎn)地高度集中在中西部能源、礦產(chǎn)大省如內(nèi)蒙古、山西等，而建材、工程建設(shè)等消納市場(chǎng)主要集中在東部沿海與人口密集地區(qū)。由于大宗固廢單位價(jià)值低、運(yùn)輸成本占比高，經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸半徑通常不超過300公里，導(dǎo)致“產(chǎn)廢大省消納不足、需求地區(qū)原料缺口”的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，跨區(qū)域調(diào)配經(jīng)濟(jì)性差，全域資源配置效率偏低，難以通過全國(guó)統(tǒng)籌快速提升利用規(guī)模；三是高值化利用水平偏低，市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足：當(dāng)前我國(guó)大宗固廢利用仍以低端路徑為主，多數(shù)用于路基填充、低檔建材生產(chǎn)等場(chǎng)景，產(chǎn)品附加值薄、盈利空間窄，大量項(xiàng)目依賴政策補(bǔ)貼維持運(yùn)營(yíng)，而尾礦有價(jià)組分高效提取、固廢制備高端功能材料等高值化技術(shù)，仍處于攻關(guān)或示范階段，規(guī)模化應(yīng)用成本高、落地難，且存在二次固廢或遺留問題較多等問題，企業(yè)主動(dòng)投資擴(kuò)產(chǎn)的市場(chǎng)動(dòng)力不足。若無法突破高值化瓶頸，單純擴(kuò)大低端利用規(guī)模的模式難以持續(xù)，也容易引發(fā)產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)；四是存量包袱與新增壓力疊加，治理任務(wù)繁重：我國(guó)大宗固廢歷史累計(jì)堆存量已超600億噸，且每年仍有大量新增固廢未能實(shí)現(xiàn)利用而持續(xù)堆存，“十五五”時(shí)期既要有序消納歷史存量，又要應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)發(fā)展帶來的新增固廢增長(zhǎng)，同時(shí)新能源礦產(chǎn)開發(fā)（鋰、稀土等）還將帶來新增尾礦等固廢，增量與存量雙重壓力疊加，對(duì)利用產(chǎn)能、處置能力和治理效率都提出了更高要求；五是標(biāo)準(zhǔn)政策體系不完善，落地保障存在堵點(diǎn)：再生產(chǎn)品應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)不健全，部分再生建材、再生骨料缺乏統(tǒng)一的工程應(yīng)用規(guī)范與質(zhì)量分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，下游建設(shè)單位存在“不敢用、不愿用”的顧慮，市場(chǎng)渠道不暢；激勵(lì)政策落地門檻高，綜合利用稅收優(yōu)惠、用地保障等政策存在認(rèn)定流程復(fù)雜、指標(biāo)緊張等問題，大量中小微企業(yè)難以享受到政策紅利；統(tǒng)計(jì)核算體系不統(tǒng)一，不同部門、地區(qū)的統(tǒng)計(jì)口徑存在差異，不利于目標(biāo)的層級(jí)分解與考核落實(shí)。

整體而言，45億噸目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)核心不在于單純擴(kuò)大低端利用規(guī)模，而在于通過技術(shù)突破、模式創(chuàng)新與政策完善，破解品類短板、區(qū)域錯(cuò)配、價(jià)值偏低等深層矛盾，切實(shí)推動(dòng)大宗固廢利用從“量的擴(kuò)張”向“質(zhì)的提升”轉(zhuǎn)型。

中宏網(wǎng)記者：業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為《規(guī)劃》最大特點(diǎn)之一是強(qiáng)化全鏈條統(tǒng)籌推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，區(qū)別于以往側(cè)重末端資源化治理的思路，您如何解讀此次規(guī)劃提出的“全鏈條發(fā)展”內(nèi)涵？該模式將帶來哪些轉(zhuǎn)變？

劉建國(guó)：《規(guī)劃》提出的全鏈條發(fā)展，本質(zhì)是運(yùn)用系統(tǒng)觀念打破以往“重末端、輕源頭”的路徑依賴，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的治理邊界從傳統(tǒng)的“廢棄物末端資源化”，拓展至產(chǎn)品全生命周期、產(chǎn)業(yè)全環(huán)節(jié)、治理全維度的一體化統(tǒng)籌，是對(duì)“減量化、再利用、資源化”三大原則的全流程落地，其核心內(nèi)涵可從四個(gè)維度解讀：

一是生命周期全貫通，從“末端處置”轉(zhuǎn)向“全流程循環(huán)”。這是全鏈條最核心的特征，即構(gòu)建覆蓋“綠色設(shè)計(jì)-清潔生產(chǎn)-綠色消費(fèi)-規(guī)范回收-現(xiàn)代化再生-產(chǎn)品應(yīng)用”的完整生命周期閉環(huán)。向前延伸，從產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段推行綠色設(shè)計(jì)、易拆解設(shè)計(jì)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)推行清潔生產(chǎn)、原輔料替代，從根源降低資源消耗、減少?gòu)U棄物產(chǎn)生，而非僅在廢棄物產(chǎn)生后被動(dòng)處置；向后延伸，打通再生產(chǎn)品的下游應(yīng)用通道，擴(kuò)大再生材料在工業(yè)制造、工程建設(shè)、消費(fèi)品中的應(yīng)用比例，真正形成“資源-產(chǎn)品-廢棄物-再生資源-再生產(chǎn)品”的完整循環(huán)。這一特征對(duì)應(yīng)《規(guī)劃》中“全面筑牢減量化基礎(chǔ)、加快提升資源化水平、持續(xù)擴(kuò)大再利用規(guī)模”三大核心任務(wù)，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念從原則走向全流程落地的標(biāo)志。

二是重點(diǎn)品類全覆蓋，從“傳統(tǒng)品類為主”轉(zhuǎn)向“新老品類統(tǒng)籌兼顧”。針對(duì)不同品類的產(chǎn)業(yè)特性與發(fā)展階段，分類構(gòu)建專業(yè)化閉環(huán)體系。對(duì)廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢輪胎等傳統(tǒng)“城市礦產(chǎn)”，在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上暢通回收-加工-應(yīng)用全鏈條，重點(diǎn)提升規(guī)范化、規(guī)模化與高值化水平；對(duì)大宗工業(yè)固廢、農(nóng)業(yè)秸稈、建筑垃圾等品類，構(gòu)建“產(chǎn)廢-消納-工程應(yīng)用”的區(qū)域協(xié)同鏈條，破解供需空間錯(cuò)配的行業(yè)難題；對(duì)動(dòng)力電池、光伏組件、風(fēng)機(jī)葉片等“新三樣”固廢，以及算力設(shè)施廢棄物等新興品類固廢，針對(duì)性補(bǔ)齊回收網(wǎng)絡(luò)、拆解技術(shù)、高值化利用、再生材料應(yīng)用的全鏈條短板，搭建專業(yè)化閉環(huán)回收體系，提前應(yīng)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化退役潮的挑戰(zhàn)。

三是產(chǎn)業(yè)升級(jí)全維度，從“單點(diǎn)產(chǎn)能擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“生態(tài)產(chǎn)業(yè)培育”。圍繞資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，從布局優(yōu)化、技術(shù)研發(fā)、行業(yè)監(jiān)管、服務(wù)培育四個(gè)維度全面發(fā)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)從分散的“處理環(huán)節(jié)”向完整的“產(chǎn)業(yè)生態(tài)”升級(jí)。上游優(yōu)化產(chǎn)能布局，建立產(chǎn)能預(yù)警與調(diào)控機(jī)制，避免低端產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)；中游攻關(guān)智能分選、精細(xì)拆解、高端再制造等關(guān)鍵共性技術(shù)，提升裝備智能化水平；下游培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)服務(wù)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向“制造+服務(wù)”融合轉(zhuǎn)型，發(fā)展第三方綜合解決方案、數(shù)字化溯源、綠色供應(yīng)鏈管理等新業(yè)態(tài)，培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力。

四是多元主體協(xié)同共治，從“分段管理部門分割”轉(zhuǎn)向“全流程多主體責(zé)任協(xié)同”。制度層面強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，壓實(shí)生產(chǎn)企業(yè)的全生命周期環(huán)境責(zé)任，推動(dòng)品牌企業(yè)深度參與回收、再生環(huán)節(jié)。監(jiān)管層面建立跨部門聯(lián)合執(zhí)法、信息共享機(jī)制，依托數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)廢棄物全流程溯源管控。主體層面打通政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者的協(xié)同渠道，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、公眾參與的全鏈條治理格局。