生態綜合補償的“綜合”之處

我國實施生態保護補償20多年來，已經在森林、草原、濕地、荒漠等8個重要領域和重點生態功能區等重點區域開展了大量的生態補償，中央財政每年投入2000多億元、地方財政每年投入600多億元來實施各類生態補償項目，落實生態保護補償政策，使中國成為世界上生態保護補償政府資金投入最多、項目規模最大、覆蓋領域最廣的國家。與此同時，統籌協調各類生態補償政策的必要性，以及提高生態保護補償綜合效益的重要性都日益增強。近日，國家發展改革委會同財政部共同印發的《推進生態綜合補償實施方案》（以下簡稱《方案》）在這些方面做了部署，這是繼2024年頒布《生態保護補償條例》之后國家層面關于生態保護補償工作的最新政策，將推動我國生態保護補償工作提質增效，更上一層樓。

　　生態綜合補償強調在重點區域和重要生態系統統籌運用各類生態補償政策，以提升生態保護補償綜合效益。《方案》中生態綜合補償之“綜合”主要體現在以下方面。

　　一是補償區域聚焦。《方案》提出加強重點區域的生態保護補償政策，引導各類生態保護政策在重點區域的協同和配合。《方案》中列舉的重點區域包括三類，一是重要水源區，二是自然保護地，三是重點生態功能區。重要水源區方面，長江、黃河等大江大河作為中華文化發源地和沿江沿河多省億萬城市人口的飲用水水源區，一直是國家生態保護和補償的重要區域，財政部和國家發展改革委等五部委2025年還發布了《關于深入推進大江大河干流橫向生態保護補償機制建設的實施方案》。新安江、潮白河等區域性重點流域是人口聚集區的重要水源區，丹江口水庫、密云水庫等重要水源區的匯水區跨若干省份，這些都是生態綜合補償的重要水源區。自然保護地約占我國陸域國土面積18%，是我國生態產品的核心產區，涵蓋了我國重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值，是生態保護的主要對象。重點生態功能區面臨更突出的保護與發展的矛盾，是我國生態保護補償的重點區域，目前每年有1000多億元的國家重點生態功能區財政轉移資金實施區域生態補償。

　　二是補償與發展協同。生態保護補償的受償區通常是經濟發展相對落后的區域，補償作為輸血功能要與培育地區發展內生動力的造血功能相協同，通過補償促進區域綠色發展。例如，《方案》在國家公園生態保護綜合補償中，要求“堅持生態保護、綠色發展、民生改善相統一”；在自然保護地生態綜合補償中，提出“劃定適當區域推動生態旅游、休閑康養、科考科普融合發展”；在重點生態功能區生態綜合補償中，要求“因地制宜發展生態產業”，并且提出培育壯大生態產業經營主體，“實施生態品牌精品培育計劃，集中培育一批知名度高的生態產業品牌”；在森林生態綜合補償中，提出“建設特色產業標準化生產基地”；在草原生態綜合補償中，提出“發展生態循環畜牧業”；在濕地生態綜合補償中，鼓勵“有條件的地區自主探索濕地保護與生態農業、漁業、牧業融合發展”；在荒漠生態綜合補償中，提出“推廣‘光伏+治沙’等產業模式”；在耕地生態綜合補償中，推廣“種地養地和綜合治理相結合的生產技術模式”；在生態脆弱欠發達地區生態綜合補償中，要求完善“群眾增收的支持政策和幫扶措施”，“優先為有勞動能力的農牧民特別是防止返貧致貧對象、需要接續幫扶的原建檔立卡脫貧人口提供就業崗位和增收途徑”。所有這些措施都體現了生態綜合補償在保護與發展方面協同融合的內在要求。

　　三是縱橫結合和要素綜合。《生態保護補償條例》提出我國生態保護補償的三大機制包括財政縱向補償、地區間橫向補償和市場機制補償。在流域生態綜合補償中，《方案》要求縱橫結合推進補償機制建設，在大江大河流域補償中要求央地結合，既有中央層面建立統一的流域補償機制，又鼓勵流域地區自主協商開展橫向補償。這實際上肯定了流域補償中的“閩江模式”，即在涉及多個補償受償主體的流域補償中，上級如省級資金投入代表了縱向補償，平級如地市級資金籌集代表了橫向補償，補償資金在平級受償主體間的分配體現各自生態保護的努力和成效。同時，在流域生態綜合補償中，《方案》要求逐步納入更多補償要素，穩步推動將常規水質指標以外的特征污染物、水量、水生態指標，以及流域功能定位、供水安全等列為補償要素。這肯定了流域補償中“新安江模式”的創新迭代，新安江流域生態補償的判定依據，已經從過去的水質補償指數，演變為目前融合多要素的補償指數。

　　四是多元補償方式并舉。積極探索運用多元化的補償方式，是生態綜合補償的另一表現。例如，《方案》提出充分發揮對口協作機制作用，依托既有產業園區開展共建共營，推動適宜產業轉移承接、綠色科技成果轉移轉化等。《方案》強調充分發揮市場化生態補償機制，推進碳排放權、用水權、排污權、碳匯權益等市場化交易，并鼓勵引導與自然資源利用密切相關的企業和其他社會資本建立市場化運作的生態保護補償基金。這肯定了新安江—千島湖生態環境共同保護合作區在新安江流域保護補償方面的探索成果，圍繞新安江流域保護，上游安徽和下游浙江已經從之前單一的資金補償，升級到對口協作、共建園區、產業協作、人才交流等多元化補償新階段。

　　五是政策配合和部門協作。我國8個主要領域的分類生態保護補償政策在重點區域落地時若能形成合力，會極大提高補償資金的綜合效益，這就需要加強政策實施部門的協作。為此，《方案》提出國家發展改革委和財政部這兩個牽頭部門加強統籌指導，協調解決生態補償工作中跨部門、跨行業、跨區域的困難問題。同時，生態保護補償政策若能有相關政策密切配合，也將提高補償資金的綜合效益。為此，《方案》提出中央投資對重點生態功能區符合條件的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜，引導金融機構為符合條件的生態產業項目提供綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產品和服務。

　　總之，《方案》在重要生態系統縱向補償、重點地區間橫向補償、市場化多元化補償等方面，都要求加強生態補償的綜合性，提出了推進生態綜合補償的方式方法，為完善生態綜合補償機制指明了方向。在我國國民經濟和社會發展“十五五”規劃開局之年，在鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接五年過渡期收官后常態化幫扶開始之年，在完善多元化生態補償機制的關鍵一年，《方案》出臺恰逢其時，可為完善生態保護補償機制，推進生態綜合補償在各重要領域和重點區域的實施提供及時指導。

　　（作者靳樂山 系中國生態補償政策研究中心執行主任，中國農業大學人文與發展學院教授）