張英健、論立勇：加強固定資產投資項目能源消費和碳排放管理有力支撐節能降碳工作取得新的更大成效

加強固定資產投資項目節能審查和碳排放評價是有力有效遏制“兩高”項目盲目上馬、推動綠色低碳高質量發展的一項重要舉措。近日，國家發展改革委頒布《固定資產投資項目節能審查和碳排放評價辦法》（國家發展和改革委員會令2025年第31號，以下簡稱《辦法》），這是適應新形勢新任務新要求、扎實做好節能降碳工作的重要制度安排，對建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制、積極穩妥推進碳達峰碳中和具有重要意義。

一、節能審查工作邁入新階段

新上固定資產投資項目作為全社會能源消費增長的主要驅動因素之一，是推動節能降碳工作的重要“戰場”。自2010年節能審查制度建立實施以來，這項制度在提高新上項目能源利用效率、從源頭減少不合理能源消費和碳排放、推動產業結構優化升級、推廣先進節能降碳工藝技術裝備等方面都發揮了重要作用。

作為全球最大的發展中國家，未來一個時期，我國能源消費和碳排放還將保持增長態勢，實現碳達峰目標時間窗口緊、任務重，需要付出艱苦努力。今年是“十四五”收官和“十五五”謀劃的關鍵節點，面對新形勢新任務新要求，《辦法》將項目碳排放評價納入節能審查制度，上收重點領域重大項目節能審查權限，細化節能審查事中事后監管要求，進一步健全相關規定、補齊制度短板，及時明確了新形勢下節能審查工作“怎么干”的問題，對更好加強節能審查和碳排放評價源頭把關、推動節能降碳工作邁上新臺階具有重要意義。

二、細化明確碳排放評價工作要求

2023年3月修訂發布的《固定資產投資項目節能審查辦法》（國家發展和改革委員會令2023年第2號）要求具備碳排放統計核算條件的項目，應在節能報告中增加碳排放有關情況及對所在地區完成降碳目標任務的影響等內容。在此基礎上，《辦法》按照《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發〔2024〕39號）中“將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價”等要求，進一步強化項目能源消費和碳排放管理工作導向，加強節能審查制度與碳排放雙控制度體系的有效銜接。

《辦法》要求將碳排放總量、碳排放結構、單位產品碳排放、單位增加值（產值）碳排放等指標，以及相關指標與標準、行業先進水平的比較等情況納入節能報告。同時，進一步明確碳排放評價具體工作要求，一方面將項目上馬對碳排放形勢和碳排放強度降低目標完成的影響，以及單位產品和產值碳排放是否符合國家與行業標準、碳排放數據核算及分析論證是否準確等作為審查評價重點內容；另一方面，明確國家發展改革委實施節能審查的項目需同步開展碳排放評價，并要求地方節能審查機關結合本地區實際對碳排放量大且可能對碳達峰形勢、碳排放強度降低目標完成等產生不利影響的項目開展碳排放評價。相關規定為開展項目碳排放評價提供了具體指導，有利于在源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門。

三、優化節能審查管理權限

近年來，從地方實踐看，節能審查制度在實際執行過程中還存在審查權限層層下放、審查質量不高等問題。《辦法》堅持問題導向，加強制度創新，進一步優化節能審查管理權限，完善分級分類管理要求。在國家層面，建立節能審查權限動態調整機制，國家發展改革委統籌考慮節能降碳形勢、行業發展情況等因素，對重點領域年綜合能源消費量50萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量50萬噸及以上）項目實施節能審查；在地方層面，省級節能審查機關負責對年綜合能源消費量1萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量1萬噸及以上）項目實施節能審查，要求及時調整或暫停節能降碳相關指標進展滯后、專業力量不足、審查質量偏低省級以下地區節能審查權限，并禁止將高耗能高排放項目節能審查權限下放至縣級節能審查機關。相關規定有利于形成上下聯動、職責清晰、高效協同的節能審查工作格局，將對有效提高節能審查工作效能提供重要保障。

四、強化項目節能審查事中事后監管

節能審查意見是項目開工建設、竣工驗收和運營管理的重要依據。為督促指導項目建設單位嚴格落實節能審查意見，加強節能審查事中事后監管，《辦法》要求在開工建設前或建設過程中發生重大變動的項目應進行節能審查變更，并細化節能審查驗收時間節點、驗收內容、驗收管理權限等要求，明確將地方節能審查實施情況作為節能監察和節能降碳相關評價考核的重要內容。在此基礎上，《辦法》明確了未批先建、未落實節能審查意見等違法違規行為的具體處罰規定，進一步強化節能審查全流程閉環管理，有利于打通制度執行的“最后一公里”，確保節能審查意見落到實處。

總的看，《辦法》相關制度設計不斷優化完善和創新發展，是對既有工作的延續和深化，能夠更好適應節能降碳工作面臨的新形勢新要求。我們相信，《辦法》將能夠有效指導各相關方面切實做好新形勢下的節能審查和碳排放評價工作，為建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制、更高水平更高質量做好節能降碳工作提供有力保障。（作者：張英健 中國國際工程咨詢有限公司資源與環境業務部主任；論立勇 中國國際工程咨詢有限公司資源與環境業務部節能處處長）