“低值可回收物”回收利用難，多方這樣建議

導讀：低值可回收物既不具有顯著的經濟性，又不具備明顯的環境危害性，處于政策關注的“邊緣地帶”。

廢舊紡織品、廢塑料包裝、廢玻璃、飲料紙基復合包裝、廢棄農用地膜、廢棄化肥農藥瓶……這些東西，可能連拾荒的人都不愿意要，但在日常生活中卻大量存在。

“我國每年約有7000萬噸的低值可回收物沒有得到回收利用，已成為廢棄物循環利用體系建設的最大短板。”在5日舉辦的低值可回收物回收利用現狀媒體溝通會上，國家發改委經濟體制與管理研究所循環經濟研究室主任張德元說。

該研究所調查發現，目前，全國各地僅有18個城市出臺了《低值可回收物目錄》或專門管理辦法等，并對低值可回收物回收進行適當補貼。但大多數城市對此并未足夠重視。低值可回收物基本處于地方政府不重視、企業回收積極性不高、老百姓分類意識淡漠的“三不管”地帶。

張德元帶領的研究團隊最近向決策層提交了《中國低值可回收物回收利用現狀調查報告》（下稱《調查報告》）。他表示，加快探索建立完善的低值可回收物回收利用體系，完善運行模式、健全長效機制，提高其回收利用率，對建設資源節約型、環境友好型社會具有重要意義，是建設生態文明和實現“雙碳”目標的重要支撐。

政策關注的“邊緣地帶”

低值可回收物是一個與報廢汽車、廢家電等高價值廢棄物相對的概念。《調查報告》介紹，高值可回收物由于回收利用價值較高，對其回收利用具有可觀的經濟效益，目前已形成較為成熟的回收利用產業體系。相比之下，低值可回收物既不具有顯著的經濟性，又不具備明顯的環境危害性，處于政策關注的“邊緣地帶”。

《調查報告》公布的數據顯示，2021年，除大件垃圾外，我國各類低值可回收物產生量約9577萬噸，包括低值塑料包裝5021萬噸、廢玻璃2275萬噸、廢舊紡織品2124萬噸、農用地膜132萬噸、飲料紙基復合包裝64萬噸、化肥包裝及農藥包裝12.56萬噸和11.7萬噸，總體產生量大。

而同期，我國各類低值可回收物總回收量約2547萬噸，回收率約為26.6%。其中，廢舊農用地膜回收率達到60.6%，農藥包裝廢棄物、飲料紙基復合包裝、日用廢玻璃、廢舊紡織品、低值塑料包裝的回收率依次為58.6%、33.1%、27.1%、21%和19.5%，總體回收利用率低。

以農藥包裝廢棄物為例，《調查報告》稱，2021年全國農藥包裝廢棄物產生總量在13.4萬噸左右，2022年為12.65萬噸左右；2022年肥料包裝廢棄物產生量為11.7萬噸。由于農藥包裝會含有一定的農藥殘留，混入其他廢塑料再生利用存在一定安全隱患，目前我國農藥包裝基本還是以焚燒或填埋處理為主，少量的化肥包裝會在清洗后用于農戶盛裝物品或收集后進行再生利用。

調查發現，我國農藥包裝廢棄物無害化處置能力相對不足，處置價格較高，農藥包裝廢棄物收集后難以及時有效處置，影響前端回收的積極性。基層回收網點壓力較大，個別地區回收、暫存倉庫條件簡陋，容易存在安全隱患。此外，長效回收處理機制不完善，還沒有普遍建立起化肥農藥包裝的押金回收制度，農民參與回收的積極性不高。

《調查報告》介紹，2022年，我國廢玻璃產生量約為2432.7萬噸，同比增長4.3%。同期廢玻璃回收總量約850萬噸，同比下降15.4%，回收利用率僅為34.9%。廢玻璃的產生來源主要有三個：玻璃生產過程中產生的邊角料；建筑垃圾、拆除垃圾中產生的廢棄平板玻璃；工作和生活中丟棄的玻璃包裝瓶罐、玻璃制品等。

調查發現，廢玻璃回收利用過程存在兩個主要問題：一是回收難度大、成本高，企業“不愿收”，容易出現廢玻璃與原生資源價格“倒掛”現象；二是回收體系不銜接、不完善，企業“不好收”，各地推行的垃圾分類普遍將廢玻璃劃歸到可回收物，但在實際操作過程中，由于廢玻璃“沒人要”，大多混入其他垃圾或“先分后混”，最終與生活垃圾一并進入填埋或焚燒終端處置系統。

其余低值可回收物的回收利用狀況也大致如此。《調查報告》稱，目前，我國廢舊紡織品回收利用水平較低，基本處于企業自發開展的狀態，回收渠道不暢通，難以保證廢舊紡織品的有效回收和利用；由于廢舊紡織品種類繁多，材質差異較大，質量參差不齊，使得再利用面臨一定的技術難題；一些小作坊通過簡化設施設備投入、回避勞動健康保護、逃避稅費等方式降低成本，甚至以次充好、惡意競爭。

低值塑料包裝覆蓋生產生活方方面面，主要以商品包裝或日用塑料購物袋、垃圾袋、快遞包裝等形式存在。據測算，2022年我國低值塑料包裝使用量為5066萬噸，回收量為825萬噸，回收率為16.3%，大多隨生活垃圾一并焚燒或填埋處置。

調查發現，低值塑料包裝回收面臨著來自設計、回收鏈路和不同處理路徑相互矛盾的三重困境：設計生產過程中沒有充分考慮可回收性，大多采用復合材料設計，在技術上難以回收，一次性使用之后只能進行焚燒或填埋處理；回收鏈路尚未打通，低值塑料包裝基本被歸類為“其他垃圾”，很少有城市單獨回收；低值塑料包裝在生活垃圾處置系統中難以進行有效分選和規模化收集。

飲料紙基復合包裝回收利用對技術要求較高，難以覆蓋成本，后端再生應用需求不旺盛；農用地膜回收率高但利用較難，農膜生產廠家眾多，質量良莠不齊，超薄等不合格地膜仍大量存在，加劇了回收利用難題。

回收體系尚不完善

張德元表示，尚未被回收利用的低值可回收物基本都混到生活垃圾中進行焚燒或填埋處置，使得每年約5000萬噸的可回收物沒有進行材料化回收利用，造成巨大的資源浪費。由此每年產生1.3億噸二氧化碳排放，不利于“無廢城市”建設和“雙碳”目標的實現。

《調查報告》介紹，在國家層面目前尚未出臺專門針對低值可回收物回收利用的法律法規和政策文件，僅有相關原則性的條文分散在其他法律法規或規劃文件中。

2009年頒布的《循環經濟促進法》對包括部分低值可回收物在內的再生資源回收利用進行了規定；2015年修訂的《環境保護法》提出，農業生產經營者要科學處置農用薄膜等農業廢棄物；2020年修訂實施的《固體廢物污染環境防治法》明確對塑料污染作了具體規定，提出推廣應用可循環、易回收、可降解的替代產品；對廢棄農用薄膜、農藥包裝等廢棄物應加強回收利用等。

《十四五循環經濟發展規劃》提出，要構建廢舊物資循環利用體系，實施廢塑料、廢紙等再生資源回收利用行業規范管理，提升行業規范化水平。2022年，國家發改委等部門《關于加快廢舊物資循環利用體系建設的指導意見》首次明確提出，鼓勵有條件的地方政府制定關于低附加值可回收物回收利用的支持政策。

目前，已有部分城市發布了地方性指導文件，如上海綠化與市容管理局發布的《上海市可回收物指導目錄（2019版）》；廣州市發布的《購買低值可回收物回收處理服務管理辦法》等。由于城市經濟發展與資源化利用水平相差較大，低值可回收物的范圍也有所差異。

調查發現，各地對于低值可回收物回收處理的補貼標準也各不相同。比如，福建省泉州市《低值可回收物分類收運處理經費補助辦法（試行）》規定，對收運企業分類處理收運生活垃圾分類試點的低值可回收物予以補助。低值可回收物每噸補助運費186元。

上海市閔行區《低附加值可回收物回收處理補貼實施細則》規定，2020年對擔負區級兩網融合集散場運行主體企業和擔負各街鎮（莘莊工業區）兩網融合中轉站運行主體企業，實施運行處置成本補貼，標準為不超過111.5元/噸（最終以中標價為準）；杭州市富陽區《2021年再生資源回收補助的實施意見（試行）》規定，2021年低價值可回收物按300元/噸標準進行補助。

“總體上看，在政策端尚未建立統一完善的低值可回收物回收利用政策制度體系。”《調查報告》介紹，目前，我國在回收端垃圾分類回收體系尚不完善，低值可回收物源頭分類投放效果差；在處置端城市集中分選設施不完善、不配套，集中分選能力不足；在利用端企業參與積極性不高，利用技術水平較低。企業規模小而分散等是行業面臨的主要問題。

加強頂層設計和制度供給

張德元告訴記者，我國低值可回收物回收主要是企業的市場自發行為，相關企業分別開展了廢舊紡織品、廢玻璃、廢棄農藥化肥包裝、廢地膜和廢飲料紙基復合包裝、廢餐盒等低值可回收物的回收利用。

媒體溝通會上，美團外賣社會責任辦公室高級經理黃培坤介紹，2017年8月，美團發起“青山計劃”，針對一次性塑料包裝治理問題，從包裝全生命周期著眼，確定了“減量、替代、回收”并重的塑料污染治理思路，聯動在地回收企業及下游塑料再生產業鏈條，實行規模化回收，推動易回收易再生塑料等標準體系建設。

截至2023年10月，“青山計劃”在廈門、上海、杭州、深圳、北京等全國14個省市落地，累計回收塑料餐盒1.47萬噸；建成萬噸餐盒回收再生產線，累計再生利用4400余噸，并成功將廢棄餐盒制成細旦丙綸纖維等高價值產品。據中國物資再生協會再生塑料分會的《塑料餐盒回收再生調研報告》顯示，2021年，我國餐盒回收利用率約為23.3%，而“青山計劃”部分合作試點項目的餐盒回收率高達60%。

北京盈創再生資源回收有限公司董事、總經理常濤介紹，該公司已在河北省保定市開展了“廢棄農藥包裝第三方運營、押金回收”實踐。按照“誰購買誰交回，誰銷售誰收集”原則，政府依托回收運營商建立的一套實時可追溯監控展示平臺，通過無縫銜接農藥銷售門店、運輸車輛、歸集暫存點、無害化處理單位等，對農藥經營門店的農藥銷售數量和押金的收取與返還、運輸交付、收集暫存點接收及處置情況等進行實時的全過程監控。

截至目前，該公司在河北、四川、湖北、河南等6省份70余個市縣區開展了農藥包裝押金回收業務，實施區域的農藥包裝平均回收率基本在85%以上，有效解決了農藥包裝回收難題。

在廢玻璃多元化回收利用方面，廣東華興玻璃股份有限公司通過與社會再生資源回收商、城市垃圾分類公司、啤酒廠合作等多種回收模式，形成了“玻璃瓶生產-玻璃瓶使用企業灌裝-多渠道回收-清洗線處理-碎玻璃回爐再造”的閉環。該公司工程技術系統高級總經理張文坤稱，平均每年合計收購使用碎玻璃200萬噸以上，替代原生資源消耗，每年可節約天然氣消耗18250立方米，減少二氧化碳排放438萬噸，資源節約與節能降碳效果顯著。

愉悅家紡有限公司總經理助理高洪國也告訴記者，該企業對生產過程中產生的縫制邊角料、印染疵布、織布回絲、紡紗疵品等進行再生循環利用，開發了各種再生纖維、再生紗線、再生面料及再生靠墊、帆布袋、編織地毯、編織收納盒等家紡家居成品，年再生循環處理量超過2700噸。經測算，每利用1千克廢舊紡織品，可降低3.6千克二氧化碳排放，節約6000升水，減少使用0.3千克化肥和0.2千克農藥。

《調查報告》課題組建議，結合我國低值可回收物回收利用行業發展實際，國家、地方政府應加強頂層設計和制度供給，出臺低值可回收物回收目錄和指南，加快完善低值可回收物回收特許經營制度、押金回收制度、運行補貼制度等，引導企業和居民廣泛參與，分品類采取措施推動低值可回收物回收利用體系的建設和完善。

企業應不斷加大創新力度，完善產業體系，通過加強低值可回收物回收利用技術工藝設備創新和經營模式創新，探索低值可回收物可持續經營模式，鼓勵相關產品生產企業加大再生資源使用力度，開展綠色供應鏈管理。